דו"ח סיכום שלושת החודשים הראשונים לביצוע הארגון מחדש בגוש דן

לאחר שלושה חודשים של איסוף נתונים, וחודש של עבודת כתיבה, ארגון נוסעי התחבורה הציבורית בישראל גאה להגיש את התוצר המשמעותי ביותר של הפעילות שלנו מאז הקמת הארגון. כמי שליוו את הארגון מחדש בגוש דן באופן צמוד (ורוב הבלוג מוקדש גם היום לכך) הרגשנו צורך לחקור את הנושא לעומק. התוצאה היא דו"ח מחקר מקיף ומפורט שמנסה לבחון את הנושא מכל צדדיו, ולאורך תקופה החל משלב ההתכנון ועד פעימות התיקון. אנחנו מתכבדים להציג כאן את תקציר המנהלים של הדו"ח, כשאת הדו"ח המפורט ניתן להוריד בקובץ pdf בקישור שבתחתית העמוד.

תקציר הדו"ח

לאחר עשור של תכנון מפורט על ידי חברת "נתיבי איילון", ב- 1 ביולי 2011 יצא לדרך יישום הפעימה השנייה של הארגון מחדש בתחבורה הציבורית (תחב"צ) בגוש דן, שכלל כ- 70% מהקווים העירוניים הפועלים באזור.

 הירידה המתמשכת בשימוש בתחב"צ בגוש דן הובילה בשנת 2000 את משרד התחבורה לבחון מחדש את מערכת התחב"צ שהתפתחה לאורך השנים ולא הצליחה לעמוד בקצב הפיתוח האורבני של גוש דן. המערכת הישנה אופיינה בחוסר יד מכוונת, כשעיקר השינויים לאורך השנים נעשו בצורה של "טלאי על טלאי". הדבר אמנם יצר נגישות גבוהה יחסית אך מאידך גרם לקווים להיות ארוכים, מפותלים ולא יעילים. בנוסף אופיינה המערכת בתדירות נמוכה, מערכת מחירים לא מוסדרת, מחסור בנגישות למידע וליקויים רבים נוספים. תוכנית הארגון מחדש של התחב"צ בגוש דן נבעה מהבנת כשלים אלה ומטרתה העיקרית הוגדרה  כ"בלימת הירידה בכמות הנוסעים בתחבורה הציבורית".

עקרונות התכנון הראשוניים של הרפורמה היו יצירת מערכת חדשה של "תחבורת מעברים" התואמת לסטנדרטים מודרניים מערביים. דהיינו, תכנון מערכת היררכית המפרידה בין השירות המטרופוליני לבין השירות המקומי. הלכה למעשה, מדובר ביצירת קווים עורקיים בתדירות גבוהה ורפורמת מחירים היוצרים יחד מערכת קוהרנטית ופשוטה למשתמש.  עקרונות אלה הובילו ליצירת 11 קווים עורקיים המתפצלים לשניים או שלושה קצוות (קווי "מזלג") ומוזנים ע"י קווים אחרים (המוגדרים כמקומיים). במקביל, בוצעה רפורמה במחירי התחבורה הציבורית ע"י יצירת אזורי תפעול חדשים ורחבים.

הדו"ח של "ארגון נוסעי התחבורה הציבורית בישראל" בדק באופן מקיף את יישום הרפורמה מבחינה מערכתית (תדירויות הקווים, נגישות, רפורמת המחירים וכדומה), תכנונית (התאמה של עקרונות התכנון למצב בשטח) ומעשית (מתן מידע לציבור, תפעול המערכת החדשה בשטח). כמו כן נבחנו פעימות התיקון של ה- 5 באוגוסט ו- 1 בספטמבר והשפעתן על המערכת.

באופן כללי, ניתן לקבוע שהיו ברפורמה הצלחות וכישלונות. יחד עם זאת, נראה שכמות הליקויים הרבה חרצו את גורל הרפורמה לכישלון תודעתי בציבור.  רק מעטים מעקרונות הרפורמה יושמו בצורה המניחה את הדעת. בין אלה חשוב לציין את רפורמת המחירים, שיפור הנגישות לשכונות חדשות ושיפורים מקומיים רבים שהורגשו על ידי תושבי חלק מהאזורים. עם זאת, כמות הבעיות הייתה רבה הרבה יותר.

בהיבט המערכתי הן באות לידי ביטוי בשני תחומים: תדירות ונגישות. בניגוד להצהרות משרד התחבורה, תדירות הקווים לא עלתה. במקרים רבים אף חלה ירידה משמעותית בתדירות, גם בקווים שסבלו קודם לרפורמה מעומסים כבדים (כגון 61 ו- 63). כמו כן, חלה פגיעה בתדירות הקווים בשעות הערב (למרות שבחלק מהקווים שעות הפעילות הוארכו) ובמיוחד במוצ"ש (ישנם אזורים שנותקו כמעט לגמרי מתחבורה ביום זה).

בתחום הנגישות, חלה הרעה משמעותית בנגישות אל האזורים השונים. כך למשל הורעה הנגישות לבית החולים איכילוב ושיבא; רוב אזור צפון תל אביב נותק מאזור לב תל אביב שממערב לרחוב אבן גבירול; חולון נותקה מגישה ישירה לתחנה מרכזית תל אביב ומקרים רבים נוספים. הסיבה לניתוק אזורים אלה נעוצה בכוונת הוגי הרפורמה לעודד מעברים בין קווים מטרופוליניים למזינים. עם זאת, התדירות הנמוכה של הקווים המזינים והעובדה שרובם לא פועלים בשעות הערב ובמוצ"ש הפכה את המעברים ללא אפקטיביים.

מבחינה מעשית, היה כשל בתחום שיתוף הציבור והסברה. תהליך שיתוף הציבור ע"י נתיבי איילון התחיל רק בשנת 2010, זמן רב לאחר התכנון. מרבית הציבור לא היה שותף בשלב תכנון הרפורמה, ומי שהיה שותף, הרגיש כי בקשותיו לא נענות. הגורמים לכך נעוצים בחוסר תיאום ציפיות באשר לאופי שיתוף הציבור (האם שיתוף פסיבי – יידוע, שימוע או שיתוף אקטיבי – גיבוש עמדות, דיאלוג עם המתכננים, הפעלת מערכת של קבלת ומתן משוב ועוד), ופעמים אחרות עקב הפרת הבטחות תכנוניות מפורשות שלא יושמו בפועל. מערכת ההסברה של הרפורמה אופיינה בקמפיין שהחל מאוחר מדי, חוברות לא ידידותיות למשתמש ובעלות מידע חסר, עבודת דיילים שנעשתה ללא הכשרה מקצועית מספקת להדרכת משתמשים בשטח, מוקד מידע טלפוני שתפקד בצורה לקויה ועוד. כל אלה קיבעו תדמית שלילית לרפורמת ארגון מחדש בקרב הציבור.

לאלה מצטרפות אינספור בעיות תפעוליות: ליקויים במיקום התחנות (קווים שנוסעים ליעדים דומים אך ממוקמים בתחנות רחוקות אחת מהשנייה) , חוסר שילוט (או שילוט שכתוב בכתב יד) בתחנות רבות, בפרט במקומות מרכזיים, ליקויים טכניים סדרתיים במערכות הכרטוס הנמשכים גם בימים בהם נכתב הדו"ח, חוסר קיבולת במסופים (אשר גרמו לשינוי בקווים במהלך פעימות התיקון ללא התייחסות  לצרכים של  המשתמשים), תכנון שני קווים הנושאים את אותו המספר אך נוסעים באזורים סמוכים (כגון שני קווים בעלי מספר 139 שיוצאים מבית החולים שיבא) ועוד.

גורמים נוספים אשר פגעו ביישום הארגון מחדש היו מפעילי התחבורה הציבורית (חברות האוטובוסים) והפוליטיקאים בדרג המוניציפאלי. הפגיעה של מפעילי תחבורה התבטאה באמירות של הנהגים כנגד הרפורמה ובאי מתן הסברים הולמים לנוסעים. כמו כן, באי עמידה בזמני יציאת הקווים, בתדירות נמוכה של קווים מהמוצהר, בחוסר תזמון ביציאת קווים בעלי מסלול משותף (כך ששלושה קווי "מזלג" יוצאים בשעות סמוכות ולאחר מכן יש זמני המתנה ארוכים), שילוט יעד מטעה על אוטובוסים ועוד.

הפוליטיקאים בדרג המוניציפאלי בלטו בחוסר שיתוף פעולה של הרשויות בתהליך הגישור בין הציבור לבין המתכננים. בשלב מאוחר יותר התבטאו פוליטיקאים רבים באופן שלילי על הרפורמה ודרשו שינויים אשר נבעו מכניעה לקבוצות לחץ שונות בשטח לפי האינטרס האלקטוראלי שלהם (לעיתים על חשבון צרכים דחופים יותר של אוכלוסיות להן לא היו את מנופי הלחץ המתאימים).

יש לציין, שבפעימות התיקון שהתבצעו ב- 5 באוגוסט ו- 1 בספטמבר נעשו מאמצים לטפל במרבית הבעיות, ובעיקר נגישות ותדירות של חלק מהקווים. חלק מהדברים אכן טופלו בצורה משביעת רצון, אך לעיתים הדבר בא על חשבון עקרונות המערכת החדשה. כך קווים בעלי מסלול ישר במקורם הפכו לקווים ארוכים ומפותלים שנכנסים לרחובות הקטנים של השכונות, בניגוד גמור לעקרונות הרפורמה (למשל קו 89).

קווי "מזלג" אחרים פורקו למעשה על מנת לסתום פרצות בנגישות שנוצרו עקב הרפורמה (למשל קווים 26/126 ו- 42/142). במקרים אחרים, עקב העומס שנוצר במסופים כתוצאה מתכנון לקוי, נאלצו המפעילים להעתיק את נקודות המוצא למסופים אחרים על חשבון הפגיעה בנגישות של תושבי השכונות מהם הוצאו הקווים (למשל קו 40). כמו כן, בחלק מהקווים בהם הועלתה מלכתחילה התדירות והוארכו שעות הפעילות, נרשמה נסיגה כאשר שעות הפעילות קוצרו ובחלק מהמקרים הורדה גם תדירות. הדבר בלט בקווים מזינים, מה שהוריד את האפקטיביות המוגבלת ממילא שלהם. התוצאה הכללית היא יצירת מערכת כלאיים פחות טובה ביחס למערכת שטרם הארגון מחדש מבחינת נגישות, אך גם פחות טובה מהמערכת המקורית מבחינת תדירות.

לסיכום, נציין כי הסיבה העיקרית לכישלון התוכנית הייתה הגדרת מטרה לא נכונה. הגדרת המטרה כ- "בלימת הירידה בכמות הנוסעים בתחב"צ" במקום "שיפור וייעול המערכת לצורך עלייה משמעותית בכמות הנוסעים (העברת משתמשים מהרכב הפרטי לתחב"צ), גררה הקצאת סובסידיה נמוכה להעלאת תדירות ושיפור השירות. זאת בניגוד לרפורמת המחירים בה הושקע סכום גדול וההשקעה הוכיחה את עצמה במבחן התוצאה. לפיכך, אנו ממליצים על תוספת תקציב משמעותית להגברת התדירות של קווים עורקיים ו/או הגדלה משמעותית של מספר הקווים בהם עובר רכב מפרקי.

כמו כן ניתן למנות מספר גופים שאחראים לכישלון התוכנית. חב' "נתיבי איילון" שהתכנון שלהם התעלם מבעיות נגישות פוטנציאליות חמורות, ומהיבטים תפעוליים כגון גודל המסופים; את מפעילי התחבורה הציבורית ש"הקטינו ראש" ויצרו אינספור בעיות תפעוליות; את העיריות בגוש דן (ובפרט עיריית תל אביב) שהתעלמו מתהליכי שיתוף ציבור ולעיתים אף הכשילו אותם; את משרד האוצר שלא הקצה תשומות מספיקות לייעול תדירות התחב"צ ואילץ לבחור בחירה קשה בין התמקדות בנגישות לבין התמקדות בתדירות; ואת משרד התחבורה  אשר כרגולטור בכיר לא נתן את דעתו על הכשלים התכנוניים והתפעוליים הקשים בתוכנית ולא ביצע פיקוח מספיק על תהליך היישום על מנת  למנוע את הליקויים שנוצרו בשטח על ידי מפעילי תחבורה ציבורית.

לנוכח העובדה שהכישלון הינו מערכתי, אנו ממליצים שהנושא ייחקר על ידי גופי הביקורת הבכירים ביותר.

המלצות נוספות ליישום: החזרת ארבעה קווים שבוטלו ואין להם תחליף הולם: 20, 21, 35 ו- 46 כשלצורך כך יתווספו תשומות; תיקון הליקויים המערכתיים והתכנוניים שצוינו במסמך דו"ח, ושיפור תהליך שיתוף הציבור תוך מתן מידע לציבור בשינויים עתידיים. 

דו"ח סיכום שלושת החודשים הראשונים לארגון מחדש בגוש דן – לצפייה והורדה לחצו כאן